Segundo a Constituição Federal, as emendas ao projeto de Lei Orçamentária Anual somente podem ser aprovadas…

O orçamento se organiza em três leis encadeadas (art. 165 da CF): o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). As três são de iniciativa privativa do Executivo e votadas pelo Legislativo. Pela LRF (LC 101/2000), criar ou ampliar despesa exige estimativa de impacto e compatibilidade com o PPA e a LDO.

O PPA dura quatro anos e fixa, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e as delas decorrentes e para os programas de duração continuada. A LDO, anual, traz metas e prioridades, orienta a LOA, dispõe sobre alterações na legislação tributária e fixa a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A LOA estima a receita, fixa a despesa e reúne os orçamentos fiscal, de investimento das estatais e da seguridade social.

Na União, sem a lei complementar do art. 165, § 9º, valem os prazos do art. 35, § 2º, do ADCT. PPA e LOA: enviados até quatro meses antes do fim do exercício (no PPA, o primeiro do mandato) e devolvidos até o fim da sessão legislativa; o PPA vigora do segundo ano do mandato ao primeiro do seguinte. LDO: enviada até oito meses e meio antes do fim do exercício e devolvida até o fim do primeiro período da sessão legislativa.

Princípios clássicos: unidade (uma só LOA por ente, com os três orçamentos), universalidade (todas as receitas e despesas), anualidade e exclusividade. Pela exclusividade (art. 165, § 8º), a LOA não contém dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalvada só a autorização para abrir créditos suplementares e contratar operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. O crédito especial (sem dotação específica) fica fora da ressalva e exige lei própria.

Pela não afetação (art. 167, IV), a receita de impostos (não de taxas ou contribuições) não se vincula a órgão, fundo ou despesa. As exceções incluem a repartição constitucional dos impostos, a saúde, a manutenção e desenvolvimento do ensino, a administração tributária e as garantias às operações por antecipação de receita.

Emendas ao projeto da LOA devem ser compatíveis com o PPA e a LDO e, em regra, só usam recursos de anulação de despesa (art. 166, § 3º), salvo as que corrigem erros ou omissões ou tratam do texto do projeto. Não se anulam dotações de pessoal e encargos, serviço da dívida nem transferências tributárias constitucionais a Estados, Municípios e DF. Exemplo: corta-se custeio administrativo para bancar obra, nunca juros da dívida.

A banca dá à LDO as metas regionalizadas do PPA, troca os prazos da LDO e da LOA e põe créditos especiais na ressalva da exclusividade. Para memorizar: PPA planeja, LDO prioriza, LOA fixa a despesa; emenda não corta pessoal, dívida nem transferência tributária constitucional.