Leis comentadas › Lei 14.133/2021 — Licitações e Contratos

Art. 28 da Lei 14.133/21 comentado

Modalidades de licitação · para concursos

Texto — Art. 28

Art. 28. São modalidades de licitação:

I - pregão;

II - concorrência;

III - concurso;

IV - leilão;

V - diálogo competitivo.

§ 1º Além das modalidades referidas no caput deste artigo, a Administração pode servir-se dos procedimentos auxiliares previstos no art. 78 desta Lei.

§ 2º É vedada a criação de outras modalidades de licitação ou, ainda, a combinação daquelas referidas no caput deste artigo.

Texto vigente conferido em 2026-10-19 na fonte oficial (planalto.gov.br). Lei muda: na dúvida, confira a fonte.

Comentário

O art. 28 é um dos dispositivos mais cobrados da Lei 14.133/2021, porque traz a lista fechada das modalidades de licitação: pregão, concorrência, concurso, leilão e diálogo competitivo. Modalidade é a espécie de procedimento licitatório, o formato que a Administração segue para escolher com quem vai contratar. A primeira mudança que você precisa gravar em comparação com o regime anterior (Lei 8.666/1993) é dupla: desapareceram a tomada de preços e o convite, e entraram o pregão (que antes vivia em lei própria, a Lei 10.520/2002) e o diálogo competitivo, novidade inspirada no direito europeu.

A segunda mudança de lógica é o critério de escolha da modalidade. Na lei antiga, concorrência, tomada de preços e convite eram definidas principalmente pelo valor da contratação. Na Lei 14.133/2021, a modalidade é definida pela natureza do objeto. O pregão é obrigatório para bens e serviços comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado (art. 6º, XIII, e art. 29). Mas atenção à exceção do art. 29, parágrafo único: o pregão não se aplica a serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual nem a obras e serviços de engenharia, exceto os serviços comuns de engenharia (art. 6º, XXI, alínea a). Já a concorrência serve para bens e serviços especiais e para obras e serviços comuns e especiais de engenharia (art. 6º, XXXVIII). Resultado prático: obra nunca é licitada por pregão, enquanto o serviço comum de engenharia admite pregão.

As outras três modalidades também são definidas pelo objeto. O concurso destina-se à escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, com julgamento por melhor técnica ou conteúdo artístico e concessão de prêmio ou remuneração ao vencedor (art. 6º, XXXIX); não confunda com o concurso público para provimento de cargos. O leilão é a modalidade para alienação de bens imóveis ou de bens móveis inservíveis ou legalmente apreendidos a quem oferecer o maior lance (art. 6º, XL); note que, na nova lei, a alienação de imóveis também se faz por leilão (art. 76, I), e não mais, como regra, por concorrência, como ocorria na Lei 8.666/1993. Por fim, o diálogo competitivo é reservado a contratações em que a Administração precisa dialogar com licitantes previamente selecionados para desenvolver a solução, como nos casos de inovação técnica ou tecnológica (art. 6º, XLII, e art. 32).

O § 1º esclarece que, além das modalidades, a Administração pode se valer dos procedimentos auxiliares do art. 78: credenciamento, pré-qualificação, procedimento de manifestação de interesse, sistema de registro de preços e registro cadastral. Atenção máxima aqui: procedimento auxiliar não é modalidade de licitação. Eles são instrumentos que apoiam ou preparam a contratação e podem até conviver com uma modalidade (o sistema de registro de preços, por exemplo, pode ser realizado por licitação nas modalidades pregão ou concorrência ou mediante contratação direta, conforme o art. 6º, XLV), mas não são ritos de licitação nem entram na lista do caput. O credenciamento, por exemplo, leva à contratação direta por inexigibilidade (art. 74, IV).

O § 2º fecha o sistema: é vedada a criação de outras modalidades e também a combinação das modalidades existentes. Isso significa que o gestor não pode inventar um rito híbrido, misturando regras de pregão com regras de leilão, por exemplo, nem um regulamento ou decreto pode instituir modalidade nova. A regra se conecta ao art. 22, XXVII, da Constituição, que dá à União competência privativa para editar normas gerais de licitação e contratação: a lista de modalidades é norma geral, de observância obrigatória por União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Estado ou Município que criasse modalidade própria estaria invadindo essa competência.

Vale lembrar também o que não está na lista e costuma aparecer como distrator: dispensa e inexigibilidade não são modalidades, e sim hipóteses de contratação direta, ou seja, situações em que a licitação não é realizada (a inexigibilidade está no art. 74 e a dispensa, no art. 75). Da mesma forma, o RDC (Regime Diferenciado de Contratações) e a tomada de preços pertencem a regimes anteriores e não integram o rol do art. 28. Quando a questão pedir as modalidades da Lei 14.133/2021, a resposta é sempre e somente o quinteto do caput.

Por fim, guarde a ponte com o art. 29: pregão e concorrência seguem o mesmo rito procedimental comum (o do art. 17). Ou seja, a diferença entre os dois não está no rito, que é o mesmo, mas no tipo de objeto licitado e nos critérios de julgamento: o pregão admite apenas menor preço ou maior desconto (art. 6º, XLI), enquanto a concorrência admite também melhor técnica ou conteúdo artístico, técnica e preço e maior retorno econômico (art. 6º, XXXVIII). Essa aproximação de ritos é uma das marcas da nova lei e ajuda a entender por que o legislador pôde enxugar a lista de modalidades sem perder flexibilidade.

Como cai em prova

• A cobrança mais comum é a literalidade da lista: a banca inclui tomada de preços ou convite entre as modalidades vigentes — ambas foram extintas pela Lei 14.133/2021 e a afirmativa fica errada.
• Outra pegadinha clássica é chamar procedimento auxiliar (credenciamento, pré-qualificação, sistema de registro de preços) de modalidade de licitação; pelo § 1º, eles são auxiliares, não modalidades.
• As bancas também afirmam que é possível combinar modalidades ou criar novas por decreto ou por lei estadual — o § 2º veda expressamente a criação e a combinação, e a lista é norma geral de observância nacional.
• Fique atento a trocas de nome no diálogo competitivo ('diálogo concorrencial', 'diálogo público-privado') e à inclusão de dispensa ou inexigibilidade na lista, que são contratação direta, não modalidade.
• Por fim, cai o critério de escolha: na Lei 14.133 a modalidade é definida pela natureza do objeto (não pelo valor), com pregão obrigatório para bens e serviços comuns — lembrando que obras e serviços de engenharia ficam fora do pregão, salvo os serviços comuns de engenharia (art. 29, parágrafo único).

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