Leis comentadas › Constituição Federal de 1988

Art. 5º, XXII a XXVI da Constituição Federal comentado

Propriedade, função social, desapropriação e requisição · para concursos

Texto — Art. 5º, XXII a XXVI

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XXII - é garantido o direito de propriedade;

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;

XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;

XXVI - a pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que trabalhada pela família, não será objeto de penhora para pagamento de débitos decorrentes de sua atividade produtiva, dispondo a lei sobre os meios de financiar o seu desenvolvimento;

Texto vigente conferido em 2026-10-18 na fonte oficial (planalto.gov.br). Lei muda: na dúvida, confira a fonte.

Comentário

Os incisos XXII e XXIII devem ser lidos em conjunto: a Constituição garante o direito de propriedade, mas imediatamente o condiciona — a propriedade atenderá a sua função social. A propriedade é protegida como direito fundamental, porém não é direito absoluto: seu exercício legítimo pressupõe o cumprimento da função social. Os parâmetros estão na própria Constituição: a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art. 182, § 2º), e a rural quando atende, simultaneamente, aos requisitos do art. 186 (aproveitamento racional e adequado; utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; observância das disposições que regulam as relações de trabalho; e exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores). O conceito constitucional de propriedade é amplo: alcança bens móveis e imóveis, corpóreos e incorpóreos.

O inciso XXIV trata da desapropriação, a forma mais drástica de intervenção do Estado na propriedade, porque supressiva: o particular perde o bem em definitivo. São três os fundamentos — necessidade pública, utilidade pública e interesse social — e a regra geral é a indenização justa, prévia e em dinheiro. Justa é a indenização que recompõe integralmente o patrimônio do expropriado; prévia é a paga antes da consumação da transferência do bem. Legislar sobre desapropriação é competência privativa da União (art. 22, II). Já a competência para promover a desapropriação comum (por necessidade ou utilidade pública e por interesse social) é, em regra, de todos os entes federativos. Há exceções: a desapropriação para reforma agrária é exclusiva da União (art. 184), e a urbanística sancionatória cabe ao Município (art. 182, § 4º).

A parte final do inciso XXIV ressalva "os casos previstos nesta Constituição", e são exatamente essas exceções que as bancas exploram. (a) A desapropriação urbanística sancionatória, de competência municipal, recai sobre o solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado em área incluída no plano diretor. É a última etapa, aplicada sucessivamente depois do parcelamento ou edificação compulsórios e do IPTU progressivo no tempo. É paga com títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, resgatáveis em até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais (art. 182, § 4º, III). (b) A desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, de competência exclusiva da União, recai sobre o imóvel rural que não cumpre sua função social. Faz-se mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos a partir do segundo ano de emissão; as benfeitorias úteis e necessárias, porém, são indenizadas em dinheiro (art. 184, caput e § 1º). Nessas duas modalidades o imóvel não é pago em dinheiro, e só a do art. 184 é qualificada pelo texto como prévia. (c) A chamada expropriação confiscatória do art. 243 atinge as propriedades rurais e urbanas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo, sem qualquer indenização. Lembre ainda que são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária a pequena e a média propriedade rural, assim definidas em lei, desde que seu proprietário não possua outra, e a propriedade produtiva (art. 185, I e II).

O inciso XXV consagra a requisição administrativa: diante de iminente perigo público, a autoridade competente pode usar propriedade particular. As diferenças em relação à desapropriação são o coração das provas. A requisição é uso temporário (não transfere a propriedade) e é autoexecutória (independe de prévia autorização judicial). A indenização é ulterior e condicionada: só é devida se houver dano. O STF já assentou que a requisição do inciso XXV recai sobre bens de particulares. Fora das hipóteses constitucionais específicas (como o estado de defesa e o estado de sítio), a União não pode requisitar bens e serviços públicos de outro ente federativo, sob pena de violar a autonomia federativa.

O inciso XXVI protege a pequena propriedade rural, assim definida em lei, desde que trabalhada pela família: ela não será objeto de penhora para pagamento de débitos decorrentes de sua atividade produtiva. Para a garantia constitucional, são três requisitos cumulativos: ser pequena propriedade nos termos da definição legal, ser trabalhada pela família e tratar-se de dívida originada da atividade produtiva do imóvel. O STF, em repercussão geral (Tema 961), fixou que a impenhorabilidade alcança a pequena propriedade rural familiar composta por mais de um terreno, desde que contínuos e com área total inferior a quatro módulos fiscais do município. A jurisprudência consolidada reconhece ainda que a proteção prevalece mesmo quando o próprio devedor deu o imóvel em garantia hipotecária para financiar a atividade produtiva, por se tratar de garantia de ordem pública, irrenunciável. No plano infraconstitucional, o art. 833, VIII, do CPC também torna impenhorável a pequena propriedade rural trabalhada pela família, sem limitar a proteção às dívidas decorrentes da atividade produtiva.

Para fixar, organize os institutos em três planos. A desapropriação retira a propriedade em definitivo e exige, como regra, indenização justa, prévia e em dinheiro. A requisição é uso temporário em situação de perigo, com indenização posterior e eventual. A impenhorabilidade do inciso XXVI é garantia patrimonial específica: não impede a cobrança da dívida por outros meios, apenas blinda o imóvel familiar. E vale a síntese que o STF repete para todos os direitos fundamentais: nenhum deles é absoluto. A propriedade, menos ainda, pois o próprio texto a vincula à função social e admite sua supressão, seu uso forçado e até o confisco nas hipóteses constitucionais.

Como cai em prova

• A pegadinha clássica do inciso XXIV é inverter a regra: a indenização é justa, PRÉVIA e EM DINHEIRO. Assertiva que traga indenização posterior ou em títulos como regra geral está errada. Títulos só nas desapropriações-sanção: da dívida pública no art. 182, § 4º, III, e da dívida agrária no art. 184. Mesmo no art. 184, as benfeitorias úteis e necessárias são pagas em dinheiro (§ 1º). E o art. 243 não gera indenização alguma.
• No inciso XXV, a banca afirma que a requisição gera sempre direito a indenização: errado — ela é ulterior e devida apenas SE HOUVER DANO.
• Outra distorção comum é misturar os institutos: a desapropriação transfere a propriedade em caráter definitivo; a requisição é mero uso temporário da propriedade particular diante de iminente perigo público.
• Também se cobra a competência: afirmar que Estados ou Municípios podem desapropriar para fins de reforma agrária está errado (exclusiva da União, art. 184); e na reforma agrária são insuscetíveis a pequena e a média propriedade rural cujo proprietário não possua outra, além da propriedade produtiva (art. 185).
• No inciso XXVI, cobram-se os três requisitos cumulativos da garantia constitucional: pequena propriedade definida em lei, trabalhada pela família e dívida decorrente da atividade produtiva. Afirmar que, SEGUNDO A CONSTITUIÇÃO, o imóvel é impenhorável para qualquer dívida torna a questão errada. Atenção: o art. 833, VIII, do CPC protege a pequena propriedade rural trabalhada pela família sem limitar a proteção às dívidas da atividade produtiva.
• Por fim, afirmar que o direito de propriedade (XXII) é absoluto ou incondicionado contraria o inciso XXIII (função social) e é gabarito errado recorrente em todas as bancas.

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