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Art. 165 da Constituição Federal comentado

Leis orçamentárias: PPA, LDO e LOA · para concursos

Texto — Art. 165

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

§ 3º O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

§ 9º Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166.

§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.

§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias:

I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;

II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;

III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.

§ 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo menos, para os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fiscais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentária anual para a continuidade daqueles em andamento.

§ 13. O disposto no inciso III do § 9º e nos §§ 10, 11 e 12 deste artigo aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União.

§ 14. A lei orçamentária anual poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento.

§ 15. A União organizará e manterá registro centralizado de projetos de investimento contendo, por Estado ou Distrito Federal, pelo menos, análises de viabilidade, estimativas de custos e informações sobre a execução física e financeira.

§ 16. As leis de que trata este artigo devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas previstos no § 16 do art. 37 desta Constituição.

§ 17. Para o cumprimento do disposto no inciso I do § 11 deste artigo, o Poder Executivo poderá reduzir ou limitar, na elaboração e na execução das leis orçamentárias, as despesas com a concessão de subsídios, subvenções e benefícios de natureza financeira, inclusive os relativos a indenizações e restituições por perdas econômicas, observado o ato jurídico perfeito.

§ 18. A partir do exercício financeiro de 2026, serão excluídas do limite individualizado do Poder Executivo estabelecido na lei complementar de que trata o art. 6º da Emenda Constitucional nº 126, de 21 de dezembro de 2022, as despesas com precatórios e requisições de pequeno valor.

§ 19. A partir de 2026, o limite individualizado para o Poder Executivo é aquele estabelecido nos termos da lei complementar de que trata o art. 6º da Emenda Constitucional nº 126, de 21 de dezembro de 2022, considerados os créditos suplementares e especiais incorporados ao limite de despesa de 2025, e deduzido do valor correspondente ao limite de que trata o art. 107-A do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias considerado para elaboração do projeto de lei orçamentária anual de 2025, corrigido pelo IPCA, nos termos da referida lei complementar.

§ 20. O disposto nos §§ 18 e 19 deste artigo não implicará revisão da base de cálculo dos limites individualizados estabelecidos na lei complementar de que trata o art. 6º da Emenda Constitucional nº 126, de 21 de dezembro de 2022.

§ 21. A partir de 2027, as despesas anuais da União com precatórios e requisições de pequeno valor, decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado, de que trata o art. 100 desta Constituição, serão incorporadas gradualmente na apuração da meta de resultado primário estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, de forma cumulativa a cada exercício, em, no mínimo, 10% (dez por cento) do montante previsto dessas despesas.

§ 22. Para o exercício financeiro de 2026, não será computado na meta de resultado primário estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias o valor excedente ao limite de que trata o art. 107-A do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Texto vigente conferido em 2026-10-18 na fonte oficial (planalto.gov.br). Lei muda: na dúvida, confira a fonte.

Comentário

O art. 165 é a espinha dorsal do orçamento público no Brasil. Ele cria um sistema de planejamento em três camadas, todas por meio de leis de iniciativa do Poder Executivo: o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA). Essa iniciativa é reservada ao chefe do Executivo e, pelo princípio da simetria, vale também para Estados, Distrito Federal e Municípios. Guarde a lógica do conjunto: o PPA planeja o médio prazo, a LDO faz a ponte entre o plano e o orçamento de cada ano, e a LOA executa, autorizando receitas e despesas do exercício.

O PPA (§ 1º) estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. A expressão "de forma regionalizada" é marca registrada do PPA em prova. O art. 165 não fixa a duração do plano. A vigência, os prazos e a organização das três leis são matéria de lei complementar (§ 9º, I). Enquanto essa lei não disciplina o tema, valem as regras transitórias do ADCT, que levam ao período de quatro anos adotado na prática.

A LDO (§ 2º) compreende as metas e prioridades da administração pública federal. Ela também orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A Emenda Constitucional 109/2021 deu nova redação ao parágrafo e acrescentou que a LDO estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública. Na mesma reforma, saiu do texto a antiga menção às despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. A LDO é lei anual e ganhou mais funções com o tempo. Uma delas é o anexo de agregados fiscais do § 12 (EC 102/2019). Fora da Constituição, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) também lhe atribui tarefas, como o anexo de metas fiscais.

A LOA (§ 5º) é, na verdade, uma lei com três orçamentos. O primeiro é o fiscal: Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. O segundo é o de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. O terceiro é o da seguridade social. Essa divisão em três concretiza os princípios da unidade e da universalidade. Três parágrafos completam o quadro. O § 6º determina que o projeto de lei orçamentária seja acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. É um instrumento de transparência fiscal. O § 7º atribui aos orçamentos fiscal e de investimento (§ 5º, I e II), compatibilizados com o plano plurianual, a função de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Por fim, o § 3º obriga o Executivo a publicar, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o relatório resumido da execução orçamentária.

O § 8º consagra o princípio da exclusividade: a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. O objetivo histórico foi acabar com as chamadas "caudas orçamentárias" (orçamentos rabilongos), em que se aproveitava a lei de orçamento para legislar sobre qualquer assunto. Há apenas duas exceções: a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. Créditos especiais e extraordinários ficam fora da ressalva. Os especiais dependem de lei específica, e os extraordinários seguem o rito próprio do art. 167, § 3º, combinado com o art. 62. Já o § 9º reserva à lei complementar três temas. O primeiro são as normas sobre exercício financeiro, vigência, prazos, elaboração e organização das três leis. O segundo são a gestão financeira e patrimonial e as condições para instituir fundos. O terceiro está no inciso III, incluído pela EC 86/2015 e reescrito pela EC 100/2019: critérios para a execução equitativa das programações de caráter obrigatório, procedimentos em caso de impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação dessas programações (art. 166, §§ 11 e 12). Hoje esse papel é cumprido, em parte, pela Lei 4.320/1964 (recepcionada com status de lei complementar) e pela LRF.

As emendas constitucionais recentes transformaram o artigo. O orçamento impositivo já existia desde a EC 86/2015 para as emendas parlamentares individuais (art. 166). As EC 100/2019 e 102/2019 o ampliaram e o levaram ao art. 165. O § 10 (EC 100/2019) impõe à administração o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, para garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. O § 11 (EC 102/2019) limita esse dever. Ele se subordina às metas fiscais e aos limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais. Também não se aplica em caso de impedimento de ordem técnica devidamente justificado e alcança exclusivamente as despesas primárias discricionárias. O § 13 restringe essas regras aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União. A EC 102/2019 trouxe ainda o § 14, que permite à LOA prever despesas para exercícios seguintes, e o § 15, que cria o registro centralizado de projetos de investimento da União. Depois vieram mais quatro blocos. O § 16 (EC 109/2021) manda as leis orçamentárias observarem, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas do art. 37, § 16. O § 17 (EC 135/2024) permite ao Executivo, para cumprir as metas fiscais e os limites de despesa (§ 11, I), reduzir ou limitar as despesas com subsídios, subvenções e benefícios de natureza financeira, na elaboração e na execução das leis orçamentárias. Essa redução deve respeitar o ato jurídico perfeito. Os §§ 18 a 22 (EC 136/2025) tratam dos precatórios e requisições de pequeno valor diante dos limites de despesa e da meta de resultado primário.

Dois fechos importantes para prova. O primeiro é a natureza jurídica. As leis orçamentárias são leis formais, de efeitos concretos. Mesmo assim, o STF passou a admitir o controle abstrato de constitucionalidade de normas orçamentárias e superou a antiga orientação que o vedava. O segundo é não confundir os papéis. Quem estabelece a política de aplicação das agências de fomento é a LDO. Quem contém os três orçamentos é a LOA. Quem planeja de forma regionalizada as despesas de capital é o PPA. As três leis devem andar em harmonia. Por isso os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional (§ 4º).

Como cai em prova

• A cobrança clássica é trocar os conteúdos: a banca atribui à LOA o que é da LDO, ou o contrário. Na nossa questão comentada, a resposta certa era justamente que a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento é conteúdo da LDO. Estimar a receita e fixar a despesa, com os três orçamentos, é papel da LOA.
• O princípio da exclusividade (§ 8º) é outro alvo certo. A pegadinha é incluir os créditos especiais ou extraordinários entre as exceções, como em questão comentada. O item estava errado porque a ressalva alcança apenas os créditos suplementares e as operações de crédito, ainda que por antecipação de receita.
• As bancas também cobram detalhes literais. "De forma regionalizada" é do PPA (§ 1º). O orçamento de investimento alcança as empresas em que a União detém a maioria do capital social com direito a voto. O relatório resumido da execução orçamentária sai até trinta dias após cada bimestre. E o demonstrativo do § 6º acompanha o projeto de lei orçamentária e mostra o efeito sobre as receitas e despesas.
• Fique atento à reserva de lei complementar do § 9º (exercício financeiro, prazos, elaboração das três leis): item que diga "lei ordinária" está errado. Veja também as novidades das emendas. Na LDO entraram as diretrizes de política fiscal e a trajetória sustentável da dívida (EC 109/2021). O orçamento impositivo dos §§ 10 e 11 é restrito às despesas primárias discricionárias e não se confunde com o das emendas parlamentares individuais, que vem da EC 86/2015.
• Por fim, as bancas ligam o art. 165 aos vizinhos: o processo legislativo das leis orçamentárias está no art. 166 e as vedações orçamentárias, no art. 167. Decore qual tema mora em qual artigo.

Questões que cobram o art. 165 da Constituição Federal

Estude o assunto

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