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Art. 145 da Constituição Federal comentado

Espécies tributárias e capacidade contributiva · para concursos

Texto — Art. 145

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

I - impostos;

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.

§ 3º O Sistema Tributário Nacional deve observar os princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária, da cooperação e da defesa do meio ambiente.

§ 4º As alterações na legislação tributária buscarão atenuar efeitos regressivos.

Texto vigente conferido em 2026-10-16 na fonte oficial (planalto.gov.br). Lei muda: na dúvida, confira a fonte.

Comentário

O art. 145 é a porta de entrada do Sistema Tributário Nacional. Ele atribui competência comum a todos os entes federados — União, Estados, Distrito Federal e Municípios — para instituir três espécies tributárias: impostos, taxas e contribuição de melhoria. Atenção a um ponto clássico: o artigo lista três espécies, mas isso não significa que só existam três tributos na Constituição. O STF adota a classificação pentapartite: além das três figuras do art. 145, são tributos os empréstimos compulsórios (art. 148) e as contribuições especiais (arts. 149 e 149-A). A diferença é que estas duas últimas espécies não são de competência comum — os empréstimos compulsórios e, em regra, as contribuições especiais pertencem apenas à União.

Os impostos (inciso I) são tributos não vinculados: o fato gerador é uma situação do próprio contribuinte (ter renda, ter imóvel, prestar serviço), sem qualquer contraprestação estatal específica. Já as taxas (inciso II) são tributos vinculados e têm exatamente dois fatos geradores possíveis: o exercício do poder de polícia (fiscalização, licenças, alvarás) ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Guarde os dois adjetivos: específico (sabe-se qual serviço é prestado) e divisível (é possível identificar quem usa, o chamado serviço uti singuli). A expressão "utilização potencial" também é importante: se o serviço está à disposição, a taxa pode ser cobrada mesmo de quem não o usa efetivamente.

Dessa exigência de especificidade e divisibilidade nasce a jurisprudência mais cobrada do artigo. O STF firmou que a coleta, remoção e tratamento de lixo proveniente de imóveis pode ser remunerada por taxa, pois é serviço divisível (Súmula Vinculante 19). Em sentido oposto, o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa (Súmula Vinculante 41), porque beneficia a coletividade indistintamente (uti universi) — tanto que a Constituição criou para ele uma contribuição específica, a COSIP do art. 149-A. Pela mesma lógica, não podem ser custeados por taxa a segurança pública e a limpeza de ruas e praças (varrição, conservação de logradouros), serviços gerais e indivisíveis, mantidos pela receita de impostos.

A contribuição de melhoria (inciso III) é tributo vinculado a uma atuação estatal indireta: decorre de obra pública da qual resulte valorização imobiliária. É de competência comum — qualquer ente que realize a obra pode instituí-la, e não apenas os Municípios. Pela disciplina do CTN (art. 81), a cobrança tem dois tetos: o limite total é a despesa realizada com a obra, e o limite individual é o acréscimo de valor que a obra trouxe para cada imóvel beneficiado. Não confunda: taxa remunera serviço; contribuição de melhoria pressupõe obra com valorização.

O § 1º traz o princípio da capacidade contributiva: sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte. Repare que o texto constitucional se dirige literalmente aos impostos, e com a ressalva "sempre que possível" — por isso está errada a afirmação de que a capacidade contributiva é exigida, sem ressalvas, de todas as espécies tributárias. O STF, porém, admite que o princípio se projete sobre outras espécies quando a natureza do tributo comportar (já o aplicou, por exemplo, a taxas). A parte final do parágrafo autoriza a administração tributária a identificar o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte, para dar efetividade à pessoalidade — sempre respeitados os direitos individuais e os termos da lei.

O § 2º veda que as taxas tenham base de cálculo própria de impostos: como a taxa é contraprestacional, seu valor deve guardar relação com o custo da atividade estatal, e não com a riqueza do contribuinte. O STF, contudo, modulou a regra na Súmula Vinculante 29: é constitucional usar um ou mais elementos da base de cálculo de um imposto no cálculo de uma taxa, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra — é o que valida, por exemplo, considerar a área do imóvel na taxa de lixo.

Por fim, a Emenda Constitucional 132/2023 (reforma tributária do consumo) acrescentou dois parágrafos que são a grande novidade do artigo. O § 3º eleva a princípios expressos do Sistema Tributário Nacional a simplicidade, a transparência, a justiça tributária, a cooperação e a defesa do meio ambiente. O § 4º determina que as alterações na legislação tributária busquem atenuar efeitos regressivos — isto é, reduzir o peso proporcionalmente maior que a tributação sobre o consumo impõe a quem ganha menos, em diálogo direto com a capacidade contributiva do § 1º. Decore essa lista de cinco princípios: por ser texto novo, é presença constante nas provas.

Como cai em prova

• A cobrança mais frequente é a literalidade combinada com jurisprudência das taxas: a banca pergunta qual serviço pode ser remunerado por taxa e o gabarito é a coleta de lixo de imóveis (SV 19), enquanto iluminação pública (SV 41), segurança pública e limpeza de ruas aparecem como distratores por serem serviços gerais e indivisíveis.
• Em contribuição de melhoria, a pegadinha clássica mantém corretos os limites do CTN (total = despesa da obra; individual = valorização de cada imóvel) e troca apenas a competência, chamando-a de "exclusiva dos Municípios" — na verdade é comum a todos os entes.
• No § 1º, desconfie de afirmações sem ressalva: o texto diz "sempre que possível" e fala em impostos; dizer que a capacidade contributiva é exigida, sem ressalvas, de todas as espécies tributárias torna o item errado.
• O § 2º costuma vir cruzado com a SV 29: a taxa não pode ter base de cálculo idêntica à de imposto, mas pode aproveitar um ou mais elementos dela, desde que sem integral identidade.
• Como texto novo da EC 132/2023, as bancas cobram a lista seca do § 3º (simplicidade, transparência, justiça tributária, cooperação e defesa do meio ambiente) e trocam ou acrescentam princípios na lista, além de parafrasear o § 4º sobre atenuar efeitos regressivos.

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